La concorrenza tra i codici di utilizzo del territorio per i terreni destinati ai mercati agricoli all'ingrosso è uno dei problemi pratici più significativi nella pianificazione dell'uso del territorio di tali progetti. La ragione sta nel fatto che l'infrastruttura dei mercati agricoli all'ingrosso è complessa per natura: combina piattaforme commerciali, strutture logistiche di magazzino-, servizi di trasporto e oggetti di servizio, il che spesso porta nella pratica a una "competizione" tra vari codici di utilizzo del territorio.
Queste informazioni sono condivise dal Dott. di Giurisprudenza, onorato avvocato dell'Ucraina, deputato popolare della VI, VII convocazione, membro del comitato della Verkhovna Rada dell'Ucraina per la politica agraria e le relazioni fondiarie (2012-2014) Volodymyr Pylypenko.
Un esempio di codici di utilizzo del suolo concorrenti è 01.12 (Per il posizionamento di infrastrutture per i mercati agricoli all'ingrosso) e 03.07 (Per la costruzione e la manutenzione di edifici commerciali). Un mercato all'ingrosso comprende quasi sempre padiglioni/aree commerciali, locali amministrativi, edifici di servizio, che a volte possono erroneamente portare ad assegnare il codice urbanistico 03.07 o 03.15 invece del codice specifico 01.12.
Quando si tratta di agro-servizi (servizi ai produttori, attrezzature, agrochimica, operazioni di servizi), a volte c'è concorrenza tra i codici 01.11 (Per la fornitura di servizi in agricoltura) e 01.12 (Per il posizionamento di infrastrutture per i mercati agricoli all'ingrosso).
L'algoritmo raccomandato per superare la collisione dei codici di utilizzo del territorio, che corrisponde alla logica della pratica giudiziaria:
1. Determinare la categoria del terreno dai documenti del titolo del terreno e dalle informazioni del Catasto dei terreni dello Stato. Se la categoria del terreno è agricola, allora è impossibile assegnare un codice di utilizzo del terreno che appartenga ai terreni residenziali e pubblici senza un'adeguata modifica del regime giuridico del terreno. Ci sono casi in cui un appezzamento di terreno già formato, compresi quelli sottratti agli utilizzatori del territorio per esigenze pubbliche, viene trasferito al mercato agricolo all'ingrosso. L'articolo 10 della legge ucraina "Sui mercati agricoli all'ingrosso" prevede l'acquisto/espropriazione per esigenze pubbliche e, proceduralmente, tali azioni vengono eseguite secondo le regole del Codice fondiario dell'Ucraina (articoli 146, 149, ecc.) e, se necessario (quando si tratta di proprietà privata), tenendo conto della legge speciale dell'Ucraina "Sull'alienazione di terreni e altri oggetti immobiliari situati su di essi, che sono di proprietà privata, per esigenze pubbliche o ragioni di necessità sociale".
In questo caso, ci sono situazioni in cui i terreni agricoli vengono espropriati, mentre all'interno della categoria specificata cambia solo il tipo di utilizzo del terreno. Pertanto, è necessario considerare i documenti di proprietà del precedente utente del terreno per determinare la corretta categoria di terreno che verrà preservata dopo l'esproprio e il trasferimento al mercato agricolo all'ingrosso.
La legislazione fondiaria collega direttamente l'infrastruttura dei mercati agricoli all'ingrosso alla categoria dei terreni agricoli. Pertanto, l’articolo 22 del Codice fondiario dell’Ucraina definisce che i terreni agricoli includono quelli destinati alla produzione di prodotti agricoli, alla ricerca scientifica agricola e alle attività educative, nonché alla collocazione delle relative infrastrutture di produzione, comprese le infrastrutture dei mercati agricoli all’ingrosso.
Questa logica legislativa è dettagliata nella Classificazione dei tipi di uso del suolo, dove all'interno della sezione "Terreni agricoli" è previsto un tipo separato di uso del suolo 01.12 - "Per la collocazione di infrastrutture per i mercati agricoli all'ingrosso". Pertanto, dal punto di vista del regime giuridico fondiario, la collocazione di un mercato all'ingrosso (come oggetto di infrastruttura del mercato agricolo) dovrebbe essere formalizzata sui terreni agricoli stabilendo il tipo corrispondente di uso del suolo (01.12) nella documentazione di gestione del territorio e riflettendolo nelle informazioni del Catasto dei terreni dello Stato.
2. Determinare lo "scopo principale" della fornitura del terreno dai documenti primari (decisione/contratto/atto statale/progetto di gestione del territorio).
3. Applica il principio della specialità (lex specialis): se nel classificatore c'è un codice specifico per il tuo caso, sceglilo. Per l'infrastruttura dei mercati agricoli all'ingrosso, il classificatore include direttamente il codice 01.12.
4. Verificare il rispetto della documentazione urbanistica (zona funzionale/piano di zonizzazione/piano complessivo). Ciò è particolarmente importante quando il terreno si trova all'interno di un'area popolata. Se la zona funzionale è "agro-logistica/produzione/magazzino/infrastruttura di mercato", il codice 01.12 è indiscutibile.
5. Determinare la natura giuridica dell'infrastruttura situata all'interno del lotto. Stabilire che il progetto/oggetto sia effettivamente un mercato agricolo all’ingrosso, non un centro commerciale al dettaglio. Gli indicatori più forti: 1) lo status di mercato agricolo all'ingrosso concesso ai sensi di legge (ordine dell'ente autorizzato + certificato), se già ottenuto o in corso di ottenimento contemporaneamente; 2) regole di funzionamento/modello di business (flusso del commercio all'ingrosso, prodotti agricoli, logistica, riduzione delle perdite, "infrastruttura del mercato agricolo" come complesso). Se prevale l'infrastruttura del mercato agricolo all'ingrosso (flusso delle merci + logistica + servizio al produttore/acquirente), è consigliabile utilizzare il codice 01.12. Se predominano gli scambi commerciali (negozi/padiglioni senza specifica funzione di “mercato” agricolo), prevale il codice 03.07 (o il codice 03.10 nella precedente versione del Classificatore).
I codici 01.12 e 03.07 (in precedenza 03.10) non sono "varianti della stessa" destinazione d'uso del suolo ma codici di regimi giuridici diversi perché 01.12 rientra direttamente nell'insieme dei terreni agricoli, mentre 03.10 descrive oggetti di infrastrutture pubbliche/commerciali.
Perché ai terreni destinati ai mercati agricoli all'ingrosso deve essere assegnato il codice 01.12 e i rischi di classificare tali terreni come terreni di costruzione pubblica.
In primo luogo, c'è un'indicazione diretta nel Codice fondiario dell'Ucraina: l'infrastruttura dei mercati agricoli all'ingrosso è una componente dei terreni agricoli. L'articolo 22 del Codice fondiario dell'Ucraina include direttamente l'infrastruttura dei mercati agricoli all'ingrosso tra gli scopi per i quali vengono forniti i terreni agricoli. Pertanto, se l'oggetto è essenzialmente un "mercato agricolo all'ingrosso", la base corretta per l'uso del suolo sono i terreni agricoli, non l'edilizia pubblica.
In secondo luogo, il piano regolatore e di zonizzazione (LUZP) prevede un codice speciale e ristretto 01.12, che ha la precedenza sul codice generale "di mercato" 03.07 (in precedenza 03.10).
In terzo luogo, la priorità di utilizzare i terreni agricoli per scopi agricoli. Il Codice fondiario dell'Ucraina stabilisce la priorità delle terre adatte all'agricoltura e mantiene la cautela nell'assegnarle non per "scopi agricoli". Se il mercato agricolo all’ingrosso è funzionalmente parte della catena di produzione agricola (logistica/stoccaggio/lavorazione primaria, ecc.), la conversione di tali terreni in edilizia pubblica assegnando loro il codice 03.07 (in precedenza 03.10) appare come una rimozione ingiustificata dai terreni agricoli, in contraddizione con gli articoli 22, 23 del Codice fondiario dell’Ucraina.
In quarto luogo, l'applicazione del codice 03.07 (ex 03.10) richiede il rigoroso rispetto dei requisiti urbanistici. Pertanto, i terreni residenziali e pubblici vengono utilizzati in conformità con il piano generale e altra documentazione urbanistica. Per i lotti al di fuori delle aree popolate, ciò significa spesso che senza un'adeguata base di pianificazione e una giustificazione funzionale, le autorità/gli organismi di regolamentazione metteranno in dubbio la legittimità di tale uso "urbanistico".
Una precisazione importante: l'attuale versione dell'articolo 38 del Codice fondiario dell'Ucraina formula il concetto di terreni residenziali e pubblici in modo funzionale, senza un collegamento diretto "solo all'interno delle aree popolate". Tuttavia, se il trasferimento di un terreno al mercato agricolo all’ingrosso è avvenuto prima del 17.06.2020 (prima delle modifiche all’articolo 38 del Codice fondiario dell’Ucraina), allora classificare quel terreno come edilizia pubblica è impossibile.
Non ci sono divieti normativi per l'ubicazione di un appezzamento di terreno con il tipo di uso del territorio 01.12 "Per il posizionamento di infrastrutture per i mercati agricoli all'ingrosso" all'interno delle aree popolate – a condizione che siano rispettati i requisiti per lo scopo funzionale del territorio (documentazione urbanistica) e la corretta designazione dell'uso del suolo. La legge ucraina "Sui mercati agricoli all'ingrosso" stabilisce che l'ubicazione delle infrastrutture agricole è determinata dall'ente centrale autorizzato "sul territorio interessato" in base alla convenienza economica (senza la riserva "solo al di fuori delle aree popolate").
Allo stesso modo, non esiste un divieto legislativo generale di assegnare il codice 03.07 solo ai terreni all'interno delle aree popolate. Dal 2020, la definizione di terreni residenziali e pubblici nel Codice fondiario dell'Ucraina non è legata esclusivamente alle aree popolate ma descritta attraverso l'uso funzionale (localizzazione di edifici residenziali, edifici e strutture pubbliche, ecc.).
Conclusioni
La presenza di un regime giuridico speciale per i mercati agricoli all’ingrosso non elimina il problema principale: la frammentazione della regolamentazione giuridica dei terreni, che genera “concorrenza” tra i codici di utilizzo del suolo e, di conseguenza, maggiori conflitti e rischi normativi per le imprese agricole.
Allo stesso tempo, considerando la logica legislativa sopra descritta, la maggiore protezione dei terreni agricoli e l’intenzione dello Stato di garantirne l’uso principalmente per scopi agricoli, i mercati agricoli all’ingrosso, secondo la procedura definita dalla legge, acquisiscono terreni con uno scopo speciale, vale a dire per la collocazione di infrastrutture per i mercati agricoli all’ingrosso. Pertanto, ai terreni corrispondenti in questo caso può essere assegnato il codice d'uso 01.12 come l'unico possibile e corrispondente al codice d'uso effettivo.
Nella dimensione pratica, la determinazione del codice di uso del territorio "corretto" dovrebbe basarsi su documenti primari di formazione del terreno, sull'effettiva funzione dominante dell'infrastruttura e sui vincoli di pianificazione urbana (zone funzionali), piuttosto che su segni formali di singoli oggetti (padiglioni, locali commerciali), che sono solo elementi della complessa infrastruttura del mercato agricolo all'ingrosso. Un controllo legale di qualità dei documenti durante la formalizzazione dei diritti fondiari per un mercato agricolo all’ingrosso garantisce aspetti chiave: prevedibilità dell’attuazione del progetto infrastrutturale, protezione degli investimenti e minimizzazione dei rischi di controversie legali e procedimenti giudiziari.
